海南規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理，新增設(shè)施農(nóng)業(yè)用地須備案
2020-07-23 來(lái)源：澎湃新聞·澎湃號(hào)·政務(wù) 閱讀量：152
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為規(guī)范海南省設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，海南省自然資源和規(guī)劃廳會(huì)同省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳制定了《海南省自然資源和規(guī)劃廳 海南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳關(guān)于規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（瓊自然資規(guī)〔2020〕6號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《通知》）。本通知自印發(fā)之日起施行，有效期5年?，F(xiàn)就有關(guān)情況解讀如下。
一、《通知》出臺(tái)的背景是什么？
為適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，原國(guó)土資源部會(huì)同原農(nóng)業(yè)部于2010年、2014年兩次制定下發(fā)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地文件，有力促進(jìn)了設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展。近年來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不斷提升，農(nóng)業(yè)新的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式、設(shè)施農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新裝備不斷涌現(xiàn)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求不斷提高，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地出現(xiàn)新情況新需求，面臨新形勢(shì)新要求。設(shè)施生產(chǎn)中栽培的作物種類和種植方式日益多樣化，生產(chǎn)的組織化、規(guī)模化程度不斷提高，對(duì)生產(chǎn)前端的農(nóng)資農(nóng)具存放、生產(chǎn)過(guò)程中的先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用和智能化管理、生產(chǎn)后端的產(chǎn)品晾曬烘干和分揀包裝等設(shè)施用地提出新的需求。畜禽養(yǎng)殖規(guī)模化不斷提高，對(duì)環(huán)保及糞污處置等設(shè)施用地提出了新的需求。有的養(yǎng)殖企業(yè)建設(shè)多層建筑進(jìn)行生豬生產(chǎn)。有些省份包括我省土地零散，耕地插花現(xiàn)象突出，規(guī)?；B(yǎng)殖設(shè)施選址完全避讓永久基本農(nóng)田確有困難。這些問(wèn)題反映出原有設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策需要與時(shí)俱進(jìn)，不斷改進(jìn)完善。
另一方面，也有不少地方存在以設(shè)施農(nóng)業(yè)為名實(shí)質(zhì)改變土地性質(zhì)、違法違規(guī)占用耕地、建設(shè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無(wú)關(guān)設(shè)施的問(wèn)題，一定程度上反映出政策有漏洞、監(jiān)管有欠缺。需要研究改進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策，建立長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。同時(shí)，原有的政策管理文件也已到有效期，需要出臺(tái)新的用地文件持續(xù)支持設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展。
2019年12月17日，自然資源部會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》(自然資規(guī)〔2019〕4號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“4號(hào)文件”)，要求各?。▍^(qū)、市）自然資源主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門要制定具體實(shí)施辦法，并報(bào)自然資源部備案。
海南省具有得天獨(dú)厚的氣候條件和地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)，非常適宜發(fā)展熱帶特色高效農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)和畜禽養(yǎng)殖業(yè)。目前我省涉及設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的有兩個(gè)文件，一是《海南省人民政府關(guān)于支持產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃和用地保障的意見(jiàn)（試行）》（瓊府〔2019〕13號(hào)），另一個(gè)是《海南省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好永久基本農(nóng)田劃定和設(shè)施農(nóng)用地管理工作的通知》（瓊府辦〔2015〕26號(hào)），但還不夠系統(tǒng)、全面，有些內(nèi)容也需要根據(jù)新的情況和新的文件精神加以完善。市縣在操作過(guò)程中存在相對(duì)概念界定不清、政策界限把握不準(zhǔn)、設(shè)施農(nóng)用地備案率低、違法違規(guī)用地風(fēng)險(xiǎn)大等問(wèn)題。因此，需要制定專門針對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的實(shí)施辦法，規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，推進(jìn)海南自貿(mào)港建設(shè)。
二、《通知》起草的主要思想是什么？
一是保障設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展的合理用地需求。針對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地發(fā)展的新形勢(shì)新要求，在設(shè)施用地范圍上，盡可能將已存在的各種類型涵蓋進(jìn)來(lái)；在設(shè)施用地規(guī)模上，盡可能從企業(yè)實(shí)際需求出發(fā)，保障合理的用地規(guī)模；在設(shè)施用地使用上，盡可能簡(jiǎn)化程序，方便使用。
二是堅(jiān)持底線原則。明確必須依法依規(guī)按建設(shè)用地管理的用地類型。提出嚴(yán)格耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)的具體措施。
三是注重可操作性。通過(guò)列舉的方式，明確哪些是設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，按農(nóng)用地管理；哪些必須依法依規(guī)按建設(shè)用地管理。明確不同設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)模。哪些情況可以使用永久基本農(nóng)田，使用永久基本農(nóng)田的程序。明確簽訂用地協(xié)議和設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案的程序和要求，提供了備案材料的格式樣本。明確自然資源和規(guī)劃、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門等部門和縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)等。
三、《通知》的主要內(nèi)容是什么？
《通知》分為五個(gè)部分。從設(shè)施農(nóng)業(yè)用地內(nèi)涵和范圍、用地規(guī)模、優(yōu)化管理、使用程序和強(qiáng)化服務(wù)監(jiān)管五個(gè)方面闡述了海南省設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的要求。
第一部分，嚴(yán)格界定設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范圍。明確生產(chǎn)設(shè)施用地和附屬（配套）設(shè)施用地的內(nèi)涵。結(jié)合海南實(shí)際，以列舉的方式明確了生產(chǎn)設(shè)施用地類型、作物種植附屬（配套）設(shè)施和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖附屬（配套）設(shè)施用地類型。同時(shí)，為防止隨意擴(kuò)大設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范圍，明確“屬于經(jīng)營(yíng)性的糧食存儲(chǔ)和加工、屠宰和肉類加工、農(nóng)機(jī)農(nóng)資存放和維修等場(chǎng)所；農(nóng)產(chǎn)品加工、倉(cāng)儲(chǔ)和銷售等場(chǎng)所；以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場(chǎng)所，各類農(nóng)業(yè)園、農(nóng)莊中涉及建設(shè)餐飲、住宿、會(huì)議、展銷、大型停車場(chǎng)以及工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、科研、展銷等用地”，必須依法依規(guī)按建設(shè)用地進(jìn)行管理。
第二部分，合理確定設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)模。明確生產(chǎn)設(shè)施用地規(guī)模根據(jù)作物種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖生產(chǎn)需要，按照農(nóng)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)合理確定。明確作物種植附屬（配套）設(shè)施用地按“工廠化作物栽培”和“規(guī)?；r(nóng)業(yè)種植”區(qū)別，其中“工廠化作物栽培附屬（配套）設(shè)施用地規(guī)?？刂圃谠O(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目總用地面積的5%以內(nèi)，最多不超過(guò)10畝”。規(guī)?；r(nóng)業(yè)種植附屬（配套）設(shè)施用地規(guī)模按照不同種植面積確定。明確了養(yǎng)殖附屬（配套）設(shè)施用地規(guī)模，對(duì)采取多層建筑從事大規(guī)模畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖的，附屬（配套）設(shè)施用地比例可適當(dāng)提高。
第三部分，優(yōu)化設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理。強(qiáng)調(diào)要科學(xué)引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)合理選址；設(shè)施農(nóng)業(yè)用地按農(nóng)用地管理；允許使用少量永久基本農(nóng)田；簡(jiǎn)化永久基本農(nóng)田調(diào)整補(bǔ)劃程序等措施。
第四部分，規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地備案。規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案，明確設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用前，經(jīng)營(yíng)者要與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂協(xié)議，規(guī)定了協(xié)議基本內(nèi)容。明確設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案的期限、程序、提交材料格式、備案信息匯交要求等。
第五部分，加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地服務(wù)和監(jiān)管措施。明確了省、市縣自然資源和規(guī)劃主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的服務(wù)和監(jiān)管中的職責(zé)和作用。提出做好與之前政策銜接，妥善處理歷史遺留問(wèn)題的要求。
四、和以往設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策相比，《通知》有了那些改進(jìn)的地方？
一是進(jìn)一步明確設(shè)施農(nóng)業(yè)屬于農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整范圍。可以使用一般耕地，不需落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。
二是明確養(yǎng)殖設(shè)施允許建設(shè)多層建筑。結(jié)合大型畜禽養(yǎng)殖企業(yè)實(shí)際情況，參考《民用建筑設(shè)計(jì)通則》（GB 50352-2005），《通知》明確了“多層建筑”為建筑高度不超過(guò)24米，建筑層數(shù)控制在六層以下。鼓勵(lì)企業(yè)節(jié)約用地，對(duì)采取多層建筑從事規(guī)模畜禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖，附屬（配套）設(shè)施用地比例可適當(dāng)提高，其中畜禽養(yǎng)殖最多不超過(guò)45畝、水產(chǎn)養(yǎng)殖最多不超過(guò)30畝。
三是增加了“必要的管理用房用地”?？紤]海南實(shí)際情況，并參考其他省份做法，《通知》在附屬（配套）設(shè)施中增加了“必要的管理用房用地”，主要考慮防疫、環(huán)保和生物安全等原因需要相對(duì)隔離的種養(yǎng)殖區(qū)域，滿足員工臨時(shí)宿舍、員工食堂、臨時(shí)辦公、公共衛(wèi)生間等用地需求。“看護(hù)房”按規(guī)定納入設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理。
四是允許占用Ⅲ、Ⅳ級(jí)林地發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)。考慮到海南實(shí)際情況，在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用中會(huì)經(jīng)常涉及到林地，《通知》簡(jiǎn)化了林地使用手續(xù)，明確允許占用Ⅲ、Ⅳ級(jí)林地，不需辦理林地征（占）用審批手續(xù)，不需落實(shí)林地占補(bǔ)平衡。但涉及砍伐林木的，需依法辦理林木采伐許可。
五是明確允許使用少量永久基本農(nóng)田。對(duì)于作物種植中一些設(shè)施建設(shè)破壞耕地耕作層、又難以避讓永久基本農(nóng)田的，畜禽養(yǎng)殖設(shè)施中涉及少量永久基本農(nóng)田確實(shí)難以避讓的，在補(bǔ)劃同等數(shù)量、質(zhì)量永久基本農(nóng)田的前提下，允許使用永久基本農(nóng)田，但要控制在設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目總用地面積的10%以內(nèi)，最多不超過(guò)20畝。
六是簡(jiǎn)化用地取得方式。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地不需要審批，設(shè)施農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或國(guó)有土地使用權(quán)人簽訂用地協(xié)議，并由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或經(jīng)營(yíng)者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案后，即可動(dòng)工建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期匯總情況，每月底將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案信息匯交縣級(jí)自然資源和規(guī)劃主管部門。
五、在加強(qiáng)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)方面，《通知》做了哪些規(guī)定？
一是要求規(guī)劃引導(dǎo)，合理布局。要依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和村莊規(guī)劃等，按照設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)方案，在保護(hù)耕地、林地、合理利用土地的前提下，合理布局設(shè)施農(nóng)業(yè)用地。嚴(yán)禁在生態(tài)紅線和畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建各類規(guī)模畜禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)。
二是強(qiáng)調(diào)設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)應(yīng)盡量利用荒山荒坡、工礦廢棄地和低效閑置的土地，不占或少占永久基本農(nóng)田。特別是養(yǎng)殖設(shè)施，原則上不得占用永久基本農(nóng)田。涉及占用永久基本農(nóng)田的，必須做好補(bǔ)劃方案，同意后方可動(dòng)工。
三是強(qiáng)調(diào)要通過(guò)耕作層剝離利用、架空、預(yù)制板鋪面隔離等工程技術(shù)措施，減少對(duì)耕作層的破壞。
四是要求經(jīng)營(yíng)者在使用設(shè)施農(nóng)用地前要簽訂土地復(fù)墾協(xié)議。強(qiáng)調(diào)對(duì)不再使用的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的，要履行土地復(fù)墾義務(wù)，恢復(fù)原用途。對(duì)未兌現(xiàn)土地復(fù)墾承諾的經(jīng)營(yíng)者，按規(guī)定納入個(gè)人誠(chéng)信體系進(jìn)行監(jiān)管。
五是強(qiáng)化監(jiān)管，確保依法依規(guī)使用土地。市縣自然資源和規(guī)劃主管部門及時(shí)將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地信息上傳部設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)。將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用和管理情況納入市縣政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核內(nèi)容。
六、在做好設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理服務(wù)方面，《通知》有哪些要求？
市縣自然資源和規(guī)劃主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門要做好設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策的宣傳解釋和指導(dǎo)工作。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府具體負(fù)責(zé)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地選址、備案和建設(shè)監(jiān)管。市縣自然資源和規(guī)劃主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門要指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的備案工作。
市縣自然資源和規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)永久基本農(nóng)田調(diào)整補(bǔ)劃工作，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地信息上圖入庫(kù)和土地年度變更。
市縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)，設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)方案審查和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)日常監(jiān)督，永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃地塊的耕地質(zhì)量等級(jí)認(rèn)定。
市縣自然資源和規(guī)劃主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對(duì)項(xiàng)目建設(shè)是否破壞耕作層進(jìn)行認(rèn)定，負(fù)責(zé)土地復(fù)墾驗(yàn)收。
七、《通知》執(zhí)行中，如何做好設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的監(jiān)管？
主要是明確各級(jí)政府、自然資源和規(guī)劃主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門的職責(zé)，壓實(shí)管理責(zé)任。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)不定期對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行檢查、巡查，對(duì)擅自改變?cè)O(shè)施農(nóng)業(yè)用地用途、擅自擴(kuò)大設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)模，以及違法違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)和其他非農(nóng)經(jīng)營(yíng)的，要及時(shí)制止，責(zé)令設(shè)施經(jīng)營(yíng)者限期糾正，并及時(shí)上報(bào)市縣自然資源和規(guī)劃主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門和綜合執(zhí)法部門。
市縣自然資源和規(guī)劃主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門和綜合執(zhí)法部門要依據(jù)職責(zé)加強(qiáng)對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的日常管理和執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)責(zé)令整改，及時(shí)依法依規(guī)嚴(yán)肅查處。
省級(jí)自然資源部門將充分利用衛(wèi)星遙感影像、現(xiàn)代信息技術(shù)等手段，組織開(kāi)展核實(shí)監(jiān)督，掌握動(dòng)態(tài)趨勢(shì)，進(jìn)行實(shí)地檢查。將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用和管理情況納入市縣政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核內(nèi)容。自然資源部將建立設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每月底將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案信息匯交市縣自然資源和規(guī)劃主管部門，市縣自然資源和規(guī)劃主管部門及時(shí)將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地信息在監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)中上圖入庫(kù)。
八、當(dāng)前的主要工作
一是抓好《通知》的宣傳和貫徹工作。特別是要注意利用多種方式，采取簡(jiǎn)明易懂的形式，讓基層同志和普通百姓清楚、明白設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策。
二是按照《通知》要求，妥善處理歷史遺留問(wèn)題，加快完善設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案手續(xù)。目前，全省新增設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案率不足20%，尚未備案的須在2020年9月30日前完成備案手續(xù)。
三是各市縣可依據(jù)本《通知》規(guī)定，結(jié)合本地實(shí)際，制定具體實(shí)施辦法，進(jìn)一步規(guī)范本地區(qū)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理。
總的來(lái)說(shuō)，對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的基本指導(dǎo)原則，一是充分保障好，在設(shè)施用地范圍上盡可能將已存在的各種類型涵蓋進(jìn)來(lái)，在設(shè)施用地規(guī)模上盡可能滿足企業(yè)實(shí)際需求，在設(shè)施用地使用上盡可能簡(jiǎn)化程序、方便使用；二是切實(shí)保護(hù)好，提出要規(guī)劃引導(dǎo)、合理布局，嚴(yán)禁在生態(tài)紅線和畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建各類規(guī)模畜禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)，明確了必須依法依規(guī)按建設(shè)用地管理的用地類型，提出了嚴(yán)格耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)的具體措施。
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