目前，我國光伏產業蓬勃發展，對土地資源的需求激增。中國光伏行業協會數據顯示，2021年我國新增光伏裝機量5488萬千瓦，預計2022年—2025年，我國年均新增光伏裝機規模將達8300萬千瓦—9900萬千瓦。尤其是我國東部地區土地緊缺，而用電需求龐大，發展光伏要處理好光伏與土地之間的關系。
據了解，國家能源局等多部門都曾發布相關政策支持“光伏+農業”等光伏復合項目的建設。該類型項目在正常發電的同時，還可以種地、畜牧、養林和漁業養殖，實現了一舉多得。業內人士認為，隨著光伏復合項目成為光伏產業發展的重點，該類型項目更需要加強規范引導，建立一套土地可持續管理體系，實現農業和電力的雙贏。
今年兩會期間，全國人大代表、樂山太陽能研究院院長姜希猛在《關于農業光伏復合項目建立土地可持續管理體系的建議》提案中指出，為實現碳達峰碳中和目標，我國光伏產業對土地資源的需求持續增加。特別是我國東部地區，用電需求龐大，若要實現就近使用，就要充分利用土地資源。
中國能源研究會配售電研究中心副主任吳俊宏持有相同的看法，碳達峰碳中和對光伏產業發展提出了更高的要求，但可建設光伏項目的土地資源比較稀缺。要在我國中東部地區以及南部地區大規模發展光伏，就要進一步開發光伏復合項目。 2017年10月，國土資源部等3部委曾發布《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》，明確提出“光伏方陣使用永久基本農田以外的農用地的，在不破壞農業生產條件的前提下，可不改變原用地性質”，對使用永久基本農田以外的農用地開展光伏復合項目建設的，在保障農用地可持續利用的前提下，研究提出相關要求、措施，避免對農業生產造成影響。 今年2月，自然資源部辦公廳印發《節地技術和節地模式推薦目錄（第三批）》，收錄了新能源環保產業節地技術等6種類型、23個典型案例，明確“光伏+節地技術”的主要做法是建設農牧（漁）光互補光伏電站，充分利用未利用地。 在國家層面指導性文件支持鼓勵光伏復合項目的背景下，一些省區先行先試，先后明確了一系列具體建設要求。 吳俊宏告訴記者，截至目前，浙江、天津、山東等省市明確提出了光伏復合項目的建設要求，涵蓋光伏組件最低沿離地面、水位高度、樁基間列間距、行間距等，對于保障項目的順利實施、減少項目建成后的違規風險具有重要作用和意義，如浙江省2月印發了《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的實施意見》，強調推廣“光伏＋農漁林業”開發模式。“沒有出臺相關標準和規定的省份，在一定程度上阻礙了項目發展，增加了已建成項目面臨的監管風險。” 多位業內人士認為，開展光伏復合項目已成為全國各地特別是東部地區發展的重點，各省份發布具體操作規范十分必要。“已經出臺標準的省份，也可能面臨糾偏問題，產業在實踐過程中不斷完善，積累可推廣的經驗。” 姜希猛在提案中指出，在企業開發建設光伏復合項目的過程中，就曾出現“重光輕農”“有光無農”的情況，甚至有一些光伏大棚大面積撂荒。近期山東省暫時叫停光伏項目用地占用耕地的備案工作，重點核查2018年6月1日以來建設的光伏項目土地利用情況。如不加強規范引導，光伏復合項目的大規模發展或將對耕地造成威脅。 “光伏已經和農業、漁業、林業密切捆綁在一起，項目開發規定還需進一步完善。”吳俊宏說，“不少光伏復合項目本質更加接近于光伏項目，而非與農業結合的項目。這違背了發展初衷，不僅降低了畝產，而且不利于帶動當地村民就業。”
吳俊宏建議，就市場開發主體而言，光伏復合項目一定要注重農業的發展，讓光伏發電真正與農業相結合；就政府而言，應為此類項目提出更加明確的建設標準。
姜希猛認為，要保障農業產出與光伏電力產出并重，就要建設一套光伏復合項目的土地可持續管理體系。農業產出水平應參考當地同類土地的產出水平，進行標定并分級管理。他建議農業部門和能源部門聯合監管光伏復合項目，項目方定期向監管方上報各項數據，監管方負責發布更新數據和周期性監管報告，并制定獎勵機制和懲罰機制。
行業資訊公司智匯光伏創始人王淑娟則指出了完善光伏復合項目用地標準的重要性。“從第三次全國國土調查、2020年國土變更的調查情況來看，大規模流轉耕地改變用途造成耕作層破壞、違法違規建設占用耕地等問題比較突出。為嚴守土地紅線，建議國家出臺全國統一的標準，規范用地，進一步細化耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的管制措施，全面實施耕地用途管制。”
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